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数字治理：数字时代的治理现代化

作译者：张建锋

出版时间：2021-02 千字数：394 版次：01-01 页数：388

开本：16开装帧： I S B N ：9787121402715

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纸质书定价：￥99.0

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PART 1 数字治理之“道”
第1章 数字时代叩问治理创新 002
01. 疫情推动数字时代驶入快车道 004
02. 数字时代呼唤数字治理 010
03. 数字治理实现“政府—社会—个人”的协同演化 017
04. 数字治理将激发中国数字时代发展新红利 026
第2章 解密数字治理：“数字”与“治理”的融合 030
01. 不同语境下的数字治理 032
02. 全新视角的数字治理：基于协同逻辑的新范式 041
03. 数字治理有效解决治理难题 048
第3章 数字治理是推动治理现代化的新路径 054
01. 数字治理为治理现代化赋能 056
02. 分级分层协同推进数字治理体系建设 061
03. 数字治理推动国家治理体系和治理能力现代化 073
PART 2 数字治理之“法”
第4章 数字治理创新体系 080
01. 什么是数字治理创新体系 082
02. 数字治理九大创新体系的内涵及路径 087
03. 分层分级探索数字治理创新体系 093
第5章 数字治理的“地基”：新型数字基础设施 096
01. 新基建之“新” 098
02. 构建科学的新基建体系 107
第6章 数字治理的“横梁”：九大体系之“三横” 114
01. 数据资源体系：挖掘数据资源价值 116
02. 开放创新体系：用开放促创新 123
03. 协同治理体系：基于数据的协同合作 139
第7章 数字治理的“立柱”：九大体系之“六纵” 154
01. 政策法规体系：营造开放创新的政策土壤 156
02. 组织领导体系：实现最大化的组织协同 165
03. 标准规范体系：加速新技术向生产力的转化 173
04. 数据治理体系：将数据变成真正的“资源” 185
05. 安全保障体系：数字时代安全新基石 195
06. 建设运营体系：像重视建设那样重视运营 202
第8章 数字政府3.0：众治、共治和智治 210
01. 整体性：治理结构与治理场景一体化 212
02. 生态性：政府内外部的数字治理创新生态 220
03. 智慧性：新型操作系统下的复杂治理 227
04. 包容性：人本主义的普惠与发展 234
PART 3 数字治理之“术”
第9章 省域治理实践：浙江“整体智治”探索 240
01. 从“数字浙江”到“整体智治” 242
02. 协同治理体系：基于数据的协同合作 253
03. 数字治理的开放与共享：以数据为核心的创新与运用 259
04. 政企社协同共治：数字政府可持续发展之源 267
05. 智慧治理：新基建与数字技术驱动的治理现代化 274
06. 省域治理现代化的未来图景 282
第10章 城市大脑推动城市治理现代化 290
01. 城市大脑：市域治理现代化的创新范式 292
02. 杭州：从“治堵”到“治城”，中国智慧城市的引领者 302
03. 上海：让超大城市治理“像绣花一样精细” 309
04. 北京：通州“环境大脑”练就“北京蓝” 318
05. 海口：综合性城市大脑服务城市治理应用创新 321
06. 郑州：通过“人数城”融合建造“思考力”城市 328
第11章 国内外数字治理的多元探索与实践 334
01. 整体性治理：新加坡的整体性、预测性和协作性治理 336
02. 区域一体化治理：地铁二维码互联互通助力长三角地区交通一体化 341
03. 大型社区治理探索：贵阳花果园社区的精准治理 344
04. 水域治理：遥感人工智能助力河湖“清四乱” 348
05. 气象防灾减灾：技术赋能的阳江城市应急防灾体系建设 353
06. 住房租赁阳光化：浦发集团探索“政府+企业+数字化”模式 357
结语：数字治理用“智治”实现“善治” 363
致谢 367

序言一
当今世界正经历一场百年未有之大变局，2020年，爆发突如其来、至今还在肆虐的新冠疫情，更是让世界充满不确定性，危机重重。习近平总书记要求我们于危机中育新机，于变局中开新局。站在2020年岁末回望，中国真正做到了！中国不仅取得了全国抗疫斗争的重大战略成果，更统筹推进了疫情防控和经济社会发展工作，成为全球主要经济体中唯一实现经济正增长的国家。更重要的是，党的十九届五中全会正式提出要“加快构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这一重大战略部署迅速得到了国内社会各界的高度认同和积极响应，构建新发展格局的大幕正式开启。
数字治理是“新机”“新局”的重要组成部分，甚至是撬动  “新机”“新局”的支点和抓手。数字治理是指政府、企业、社会组织和公民等多元主体依托信息技术共同参与公共事务，在数字化 场域中构建融合多元主体互动合作的开放性、多样化复杂治理体系。它是为治理难题提供技术解决方案、为技术应用提供管理保障的结合，体现了数字技术革命时代的治理转型。
作为一名公共管理学者，我十分关注技术进步与治理体系、治理模式之间的相互促进关系。在我看来，以大数据、云计算、人工智能为代表的数字技术革命，正在推动包括公共管理在内的社会科学研究范式革命，而且正在推动公共治理体系和模式的革命，实质性推动公共管理实践进步。在这一场波澜壮阔的理论和实践进步运动中，中国走在世界前列，浙江走在全国前列。
我长期在浙江工作，见证并跟踪研究了浙江数字经济的迅猛发展及其对社会生活的深刻影响，政府对数字经济、社会发展做出的应对和转型。在我看来，浙江今天的经济社会发展良好势头，来自技术、市场、社会与政府之间的良性互动。早在2003年，时任浙江省委书记的习近平同志提出“八八战略”，全面系统总结浙江发展的八个优势，面向未来提出改革发展的八项举措。这一战略成为引领浙江发展的总纲领，其中包括把建设“数字浙江”作为一项战略性任务、基础性工作。在“八八战略”指引下，浙江大地掀起了数字经济发展浪潮，政府数字化转型走在全国前列。2013年11月，浙江作为全国唯一试点省启动以权力清单为基础的“三张清单一张网”建设，到2014年7月，浙江率先部署“责任清单” 工作，“三张清单一张网”扩展为“四张清单一张网”。2016年12月，浙江省委经济工作会议首次提出实行“最多跑一次”改革，这场改革于2017年2月正式实施，取得重大成效，产生重大影响。“最多跑一次”改革是一场以人民为中心的公共管理创新，它较为有效地解决了长期以来全球公共管理理论与实践“以政府为中心”的难题，实际上是改革开放以来浙江持续进行政府改革的产物。这场以数字技术为支撑的改革体现出的显著特征是政府怎样应用新技术而变得更加高效，更加满足人民群众对美好生活的向往，以此进行改良、改革，甚至是自身革命，为全球公共管理理论与实践贡献可能的“中国方案”。2020年3月，时任浙江省省长袁家军提出，打造“整体智治、唯实惟先”的现代政府。2020年9月，袁家军转任浙江省委书记，他在出席省委党校秋季学期开学典礼讲话中要求，  “基于数字化的智慧化治理，更好运用云计算、大数据、物联网、人工智能等数 字技术，加快形成即时感知、科学决策、主动服务、高效运行、智能监管的新型治理形态、治理模式，推动决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效”。 2020年12月，袁家军在省管领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神集中轮训班作主题报告时，特别强调构建党建统领的整体智治体系、以数字化改革撬动各领域各方面改革。
在我带领团队研究浙江数字化改革的过程中，阿里巴巴达摩院院长与阿里云的负责人张建锋（花名“行癫”）带领团队在云智能技术体系、产业数字化、科技抗疫等多个领域推出解决实际问题的技术方案，都是我的研究对象。每每见到这位年轻的企业家，我总是为他的情怀、执着、创新能力所倾倒、感染。如果说我近年来致力于全景式研究浙江发展与治理，成为浙江研究的代表性学者之一， 那么相比于张建锋及其团队的“原本”，我的工作终不过是“摹本”。我曾经提出“新浙江现象”概念，称经过四十多年改革开放，关于浙江的“江南印象”，除了诗词歌赋、丝绸、茶叶与瓷器，不断增添了数字经济、高新科技、商业文明、 社会有效治理、政府自我革命等新的内涵。在我心中，“张建锋们”开展的事业、 做出的贡献就是“新浙江现象”的内容。
正如马克思指出，实践走向理论与理论走向理论是同样重要的。我从事“摹本”工作，讲好浙江故事、中国故事，致力于公共管理普遍理论创新，并不是我的全部目标，我的雄心还在于推动中国公共管理实践进步。让我惊喜的是，年轻的企业家也有着理论关怀，在实际推动数字治理的同时，主持写出了《数字治理:数字时代的治理现代化》一书，洋洋洒洒，凡39万言。
在《数字治理:数字时代的治理现代化》一书中，张建锋及团队完整阐述了数字治理的理论内涵、典型特征和创新路径，较为系统地架构了数字治理的理论体系；他创新性地提出了数字治理创新体系，构建了完善的数字治理创新方法论；他较为全面地介绍国内外关于数字治理的最新实践，重点剖析了浙江数字政府和杭州城市大脑建设的发展历程、典型做法及主要成效，等等。毫无疑问，这部著作对于各地构建数字治理创新体系、提升政府治理现代化水平具有重要参考价值。作为一个导读，我愿意特别指出书中的一些创新性观点。
一是强调数字治理是数字与治理的融合。数字技术为治理数字化转型提供了技术支撑，数字化和平台化的思维理念也深刻地推动着社会的数字化进程。同时，数字技术不能解决全部治理难题，需要创新治理理念治理手段，多方共治。
二是数字治理创新体系是一个系统性工程。数字治理既不是一个抽象概念，也不是某个单一的数字化工程，而是一个系统性工程，包括新型数字基础设施，数据资源体系、开放创新体系和协同治理体系，也包括政策法规体系、组织领导体系、标准规范体系、数据治理体系、安全保障体系、建设运营体系。
三是提出了数字政府建设3.0。数字政府3.0是以整体性、生态性、智慧性和包容性“四性”为特征的“数治”阶段。依据政府主导、社会协同、全员参与、开放共享、众智共治原则，构建“数字治理生态”，达到“众治、共治和智治”， 实现治理体系和治理能力现代化。
四是提出了数字治理从“智治”迈向“善治”的方向。数字技术的发展推动构建数字治理生态，为人类开辟了一条用“智治”实现“善治”的新路径。
今天，数字治理尽管正在跨越式开展，它终究属于新生事物。张建锋的上述精彩观点，在某种程度上正构成数字治理的研究议程。在这里，我郑重吁请学术界、实务界合力开展数字治理研究，这样的研究不仅具有重要的理论意义，可以推动乃至实现现代社会科学的范式革命，而且具有重要的实践意义，不断提出、完善治理难题的解决方案；它不仅对于具有超大经济和人口规模的中国解决发展不平衡不充分问题具有重要意义，而且具有重要的世界意义，如张建锋所言，数字治理或开辟了一条通过“智治”实现“善治” 的新路径，深刻影响未来的全球治理乃至人类命运共同体建设。
杨绛先生为钱钟书《围城》写的后记中有句名言:“围在城里的人想逃出来，城外的人想冲进去，对婚姻也罢，职业也罢，人生的愿望大都如此。”读张建锋的书，我想到这堪称一个反“围城”现象：技术总监关注理论创新，治理研究者跟踪技术进步，两者都没有“逃出来”“冲进去”，而是“相看两不厌”。经历了艰苦卓绝的2020年，数字治理实践与研究的反“围城”现象，是否给迅即到来的2021年一些美好预示？希望如此！
郁建兴
浙江工商大学校长、浙江大学公共管理学院院长浙江省政府数字化转型专家委员会理论组长
2020 年 12 月 20 日
序言二 人类正在加速迈进数字时代
2020年年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情肆虐全球，导致 世界经济陷入深度衰退。2020年10月，国际货币基金组织预测，     由于各国政府采取了一系列积极应对新冠疫情的措施，使2020年世界经济形势比6月份预期略有好转，但全年世界经济依然要收缩4.4%。近期，一些国家疫苗进入三期临床实验，希望的曙光已然出现，但是全球价值链修复和抗疫期间各国采取超常宽松货币政策造成的风险隐患，都需要时间逐步消化。可以说，在相当长的时间内，世界经济将可能保持一种低利率、低通胀、低速增长和高杠杆、高失业、高风险的状态。正是在这样极为不稳定的世界环境中，以大数据、人工智能、量子计算、区块链等为代表的数字技术快速发展，正在引发全球第四次工业革命，社会加速数字化重构，数字经济发展势不可挡。在人们日常生活中，电商、外卖成为生活刚需，数据智能广泛用于生产制造，远程办公、在线教育成为人们工作和生活常态，金融科技和远程医疗普惠包容，直播、众包、 C2M、近场电商等新商业模式加速涌现，一切都来得如此迅猛，人类正在加速迈进数字时代。
当前，数字经济产值已占到我国国内生产总值(GDP)的三成，其增速远远超出GDP增速，相关从业人员数量约为两亿人，数字经济在国民经济中的地位举足轻重。数字经济正在成为驱动经济增长、吸纳就业的新引擎。作为“新基建”的重要组成部分和数字经济基础设施的数字基建，可直接拓宽数字经济的广度，挖掘数字经济的深度，延展数字经济的长度，带动传统产业转型升级。近年来，实体经济数字化和数字技术实体化相互促进，推动中小企业提升竞争力、释放居民消费潜力，正在形成我国经济可持续发展的新动能和新优势。
新冠疫情改变了人们的生活方式，也加快了数字经济发展。随着数字经济发展，数据已经成为一种关键性生产要素，数据在以5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施中的核心地位在这次抗击疫情中充分显现。现在 “云服务”几乎无处不在，远程办公、在线教育和互联网医疗等新业务也从原来的可选项变成当下的必选项。大数据、人工智能、云计算等数字科技在抗疫中大显身手，从流动人员健康监测到疫情态势分析，再到机器人配送和红外人体温度快速筛检仪等，都快速刷新了人们对数字经济的认识。在数字经济发展过程中，我国也涌现出了一批开路先锋型企业，阿里巴巴就是其中的杰出代表。
本书作者张建锋是阿里巴巴的技术带头人，他领导和创建了阿里巴巴完整的科研体系，并将阿里巴巴带入全球一流科技企业行列。张建锋提出的“中台战略”推动了阿里巴巴技术创新、商业创新、产业创新间的深度融合，引领了国内互联网行业技术发展的变革。他提出的“云智能”发展战略，实现了阿里巴巴中台技术、智能技术与云计算技术的融合创新，将阿里云发展为数字经济创新发展的重要基础设施，支撑了浙江“最多跑一次”改革、杭州城市大脑等一批标志性项目，服务了数百万中小企业的数字化转型及一 系列国家信息化重大工程。他创办了阿里巴巴达摩院，带领阿里巴巴进入基础科研的前沿，并快速在人工智能、区块链、量子计算等领域聚集了一批世界级科学家，为浙江省建设科创高地、人才高地做出了重大贡献。
本书围绕数字经济提出的“数字治理”问题展开研究，系统提出了数字治理的“道”“法”“术”。数字治理之“道”回答了什么是数字治理。本书系统区分了工具论、数据论、平台论、治理论和赛博论几种数字时代下的典型治理理论，提出了数字治理的系统论。数字治理既不是简单地将数字技术作为工具，也不是纯公共管理中的“治理”，而是“数字”与“治理”的融合，是关于数据的治理和基于数据的治理，其核心特征是全社会的数据互通、数字化的全面协同与跨部门的流程再造，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理机制。作为数字时代的全新治理范式，数字治理在治理对象、治理方式、治理场域、治理结构等方面形成了扩展。
数字治理之“法”回答了如何推动数字治理的方法论。本书创新性地提出了“一大新基建、二大载体和九大体系”的数字治理创新体系。数字治理中的新基建包括新型基础设施、传统基础设施的数字化、数字技术的基础设施化和新型基础设施的融合化，是数字治理的“地基”；数字治理九大体系中的数据资源体系、开放创新体系和协同治理体系构成了数字治理的“横梁”；数字治理九大体系中的政策法规体系、组织领导体系、标准规范体系、数据治理体系、安全保障体系、建设运营体系六大体系构成了数字治理的“立柱”；数字治理创新体系支撑的政府宏观运行、市场监管、公共服务、社会治理、生态环保等应用构成了数字治理创新体系的“屋檐”。因此，数字治理的“地基”“横梁”“立柱” “屋檐”构成了完整的数字治理“大厦”。
数字治理之“术”全面介绍数字治理在数字政府、城市大脑中、重点领域的具体实践。浙江省在数字治理上走在全国前列，基于数字化技术形成的“最多跑一次”改革也在全国范围引起了“一网通办”的数字政府建设。浙江省政府的数字化转型是省域和市域推进治理现代化的排头兵，是浙江省在数字时代探索治理创新，且通过数字治理有效实现为政府赋能、为市场增效、为社会赋权的典型代表。浙江省很早就推动政府数字化转型，现在又提出“整体智治”的数字治理愿景，为其他省份探索数字政府建设提供了新标杆。城市大脑是为城市治理打造的一个数字基础设施，是数字治理在城市落地的操作系统。杭州是我国数字治理第一城，从“治堵”到“治城”，成为中国智慧城市的引领者。
除了杭州，上海、北京、海口、郑州等城市也都建设了城市大脑，从城市自身的痛点和难点出发，打造不同特色城市治理新亮点。上海“一网统管”打造了超大城市治理“像绣花一样精细”的治理样板；北京以环保为切入点，引入城市大脑建设，通过全面感知、智能识别、流程创新推动通州区在数字生态城市建设方面的突破和创新；海口通过数据融合实现了交通、政务、医疗、文旅、城市治理五大领域、多个智慧应用场景创新，建立了较为完善的智慧城市治理机制，为我国自贸港探索新治理；郑州则通过“人数城”融合建造“思考力”城市，数字治理能力迅速提升，郑州城市治理指数排名全国第七，数字生活服务排名仅次于上海、北京、杭州，位列全国第四，与 GDP 排名相比，郑州的数字治理水平有显著的领先优势。这些城市的数字治理实践各具特色，很多做法都值得推广。此外，本书还介绍了整体性治理、区域一体化治理、大型社区治理、水域治理、气象防灾减灾、住房租赁阳光化等领域的数字治理应用，通过数字技术与治理结合，解决行业发展痛点，探索不同领域的治理之道。
数字治理才刚刚起步，而我国已有大量实践，在某些领域已经走在了世界前列，亟须总结实践经验和推动理论创新。阿里巴巴作为全球领先的科技公司，将过去二十年在电子商务和数字平台的治理实践和方法论，借助在云计算、大数据、人工智能、金融科技等领域多年的技术沉淀，将数据中台、业务中台和算法引擎与政府办公、公共服务和城市治理全面融合，数字政府3.0、城市大脑3.0致力于探索数字时代众治、共治和智治的新型治理模式，全面引领数字政府建设和城市精准治理，坚持不懈助力各级政府提升治理能力。
目前，全球数字经济方兴未艾，本书出版可谓恰逢其时。本书提供了关于数字治理的新理念、新技术和新工具，具有重要的现实意义和理论意义。本书既有宝贵的理论创新，也有可操作的实践借鉴，对于各级政府、各行业推进数字治理具有指导价值，是一部高质量的学术著作，可供广大读者参考。
最近几年，本人关注数字经济，多次参与阿里巴巴组织的学术交流活动， 并有缘与张建锋认识。我非常欣赏张建锋对事业的执著追求和勤于理论思考的精神。他邀我作序，我欣然应允。写下以上文字，代为序。
徐洪才
中国政策科学研究会经济政策委员会副主任
欧美同学会中美关系研究中心高级研究员、财经头条首席经济学家
2020 年 12 月 20 日
前言
人类自古就围绕着水生活。像四大文明古国的中国、古印度、古巴比伦和古埃及，其文明的发源地都在河流附近，因为河流有利于农业和商贸的发展。中国更是沿着黄河流域繁衍生息。从春秋时代开始，中国就逐步开辟了京杭大运河。京杭大运河南起余杭(今杭州)，北到涿郡(今北京)，成为中国世世代代贯穿南北的要道，从而形成了兴盛的运河文明和商贸文化。
在中国，有关治理的古代智慧，也往往与水的隐喻有关，比如大禹治水的  “疏解理念”，比如“上善若水，水善利万物而不争”的赋能理念，治水的能力与效果成为政府治理能力的标志。从都江堰开始，重大水利工程既是推动经济发展的基础建设，也是围绕区域治理民生的系统工程。
进入数字时代，我们不难发现，数字经济之于运河文明，数据之于水，有着超越隐喻的多重相似点，数据的流动性、多变性、价值多元性，更接近于水的要素特征。围绕数据这个关键要素，数字经济需要构建等同于运河文明的全套基础设施，云计算中心就是数字空间的运河河道，应用商店就是沿着运河的一个个商贸集市。
数字经济已经贡献了中国经济增量的三分之二，数字技术在治理现代化、产业数字化、推动社会创新方面有着巨大的价值。在后疫情时代，全社会的数字化加速成为推动经济社会发展的重要引擎。“慎在于畏小，智在于治大”如果说数字经济和数字社会的发展是一枚硬币的A面，那么数字治理就是这枚硬币的B面， A、B面需要相互耦合、协同发展才能带来普惠、公平、可持续的发展增量。
本书围绕数字治理的“道”“法”“术”，尝试回答以下问题：数字治理如何成为治理方式的必然选择？数字治理如何提升社会治理效能，解决工业时代无法破解的治理命题？数字治理如何形成一个开放的创新体系，通过数据融合开放开启社会的协同创新？如何通过多方协同构建数字治理生态？分级分层建设数字政府、城市大脑与推动省域市域治理现代化的关系如何？哪些省市和重点领域的数字治理实践有启发和借鉴意义？
本书的核心内容，用最简单的词来概括，就是“数治”和“治数”两个话题，后者近年来被谈论较多的是“数据治理”，这可以很大程度参考“治水”的智慧，相关内容在本书中也有阐述；本书认为，两个话题相比，更大的话题是 “数治”，就是通过数字治理解决社会发展的治理命题，通过降低创新门槛，释放全社会的创新活力，建立经济发展和社会治理的协同性，寻求一种将东方治理智慧和数字化平台模式糅合的治理模式。
本书着眼于平台模式的多元治理范式，意在社会创新的背景下厘清数字治理的原则和底线，构建完善的数字治理创新体系。数字治理创新体系，其核心是数字时代筑“地基”、搭“横梁”、树“立柱”、建生态。“地基”是指新型基础设施；“横梁”是指数据资源体系、开放创新体系、协同治理体系三大体系； “立柱”是指政策法规体系、组织领导体系、标准规范体系、数据治理体系、安全保障体系和建设运营体系六大体系；生态主要是通过分级分层建设数字政府和城市大脑，来构建数字治理创新生态体系，形成众治、共治和智治，推动数字经济的可持续发展和智慧社会的形成，实现国家治理体系和治理能力现代化。
从全球范围看，中国在某些领域已经走在数字治理的前沿，很多创新实践具有启发和借鉴意义。作为全球治理的重要议题，数字治理是未知远大于已知的新话题，本书结合政府、学界和业界的一些理论和实践探索，总体算是沧海拾贝式的一种尝试，也是寻求同道共同探索的求贤帖。
是为前言。

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